農業(yè)水價(jià)改革調研報告
農業(yè)水價(jià)改革調研報告
農村稅費改革以來(lái)，農業(yè)水價(jià)改革、水費計收與農田水利建設方面存在的問(wèn)題成為農村工作和社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，農民對于繳納農業(yè)水費有著(zhù)抵觸心理，水管單位農業(yè)水費收入銳減，生存和發(fā)展面臨困難，農民和水管單位的矛盾呈現激化的趨勢。針對這一問(wèn)題，我省在水利部的統一部署下，開(kāi)展了“三位一體”的農業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)和示范。我們對已經(jīng)實(shí)施農業(yè)水價(jià)綜合改革的十二個(gè)項目縣進(jìn)行了調研，了解了項目縣建設的基本情況以及改革取得的成效，并分析提出了未來(lái)我省農業(yè)水價(jià)綜合改革的思路和重點(diǎn)。
一、農業(yè)水價(jià)存在的主要困難和問(wèn)題
1、農業(yè)灌溉水費收入與供水成本差異過(guò)大。水利工程的水價(jià)核定水平過(guò)低，從典型調查的平均情況看，農業(yè)用水測算水價(jià)為0.116元/立方米左右，核定水價(jià)為0.039元/立方米左右，核定水價(jià)占測算水價(jià)的34%，而水費的征收率只有62%。實(shí)際上，水管單位的供水成本僅收回21%。收入與成本的差異使得水利工程管理單位虧損嚴重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴重，效益低下。
2、農業(yè)水費征收難度較大。在取消農業(yè)稅、加強支農力度、增加各類(lèi)補貼等強農惠農政策背景下，農業(yè)水費計收難度日益加大。一是工程配套不齊全，很多灌區特別是末級渠系的計量設施不完善，水費不能按量收繳，只能采取按畝均攤的辦法征收，不能體現“誰(shuí)受益誰(shuí)負擔”的原則。二是有效灌溉面積逐年萎縮，難以核定。由于歷史原因，灌區內田畝面積標準不一，有667㎡、1000㎡和1200㎡三種不同的標準，最初田畝核定的準確性受到農民質(zhì)疑。且因產(chǎn)業(yè)結構調整、末級渠系淤塞等問(wèn)題導致有效灌溉面積逐年減少，及時(shí)核定面積困難。三是農民認識上有誤區。我省部分縣市已取消了農業(yè)水費，造成周邊縣市農民不愿意交水費。而現行的水價(jià)政策，水費宣傳不到位，農民理解上出現偏差，水費征收遭遇尷尬。
3、渠道淤塞，水毀嚴重加重了農民水費負擔。我省斗農渠均興建于上世紀六十至七十年代。由于建渠時(shí)間長(cháng)，初建標準太低、后期維修養護投入不足、工程設施老化、建筑物不配套且損毀嚴重，渠道跑、冒、滴、漏現象十分嚴重，渠系利用系數偏低，大多數都達不到0.6，部分甚至不到0.4。渠系建筑物中，分水閘極少，且分水口基本沒(méi)有閘控制，農戶(hù)用水時(shí)，形成上游筑堤攔水，下游扒口放水，經(jīng)常發(fā)生用水矛盾。渠系大多無(wú)量水設施，用水時(shí)憑經(jīng)驗按過(guò)水深度和時(shí)間估算用水量，實(shí)際到村、到田間的水量約為放水量的35—40%，有的甚至更低，由此造成農民實(shí)際水費負擔加重。
二、近幾年湖北省農業(yè)水價(jià)綜合改革情況
2008年以來(lái)，湖北省在XX市、XX區、XX縣、XX市、XX市、XX區、XX縣、XX市、XX區、XX市、等十二個(gè)項目區開(kāi)展了農業(yè)水價(jià)綜合改革示范。改革具體情況如下：
1、末級渠系工程建設情況。各項目區嚴格按照批復的方案實(shí)施末級渠系節水改造工程，共進(jìn)行各種渠系改造233多公里，新建改建涵閘、農門(mén)、跌水、橋涵、分水口6300多處，整治塘堰近200口，新建和改造量水設施583多處。通過(guò)改造，項目區內末級渠系上下匹配，設施配套齊全，量測水設施滿(mǎn)足計量收費要求，技術(shù)指標達到預定的目標及有關(guān)規范要求。
2、用水戶(hù)協(xié)會(huì )規范建設。各項目區按照規定申報成立了農民用水者協(xié)會(huì )，建立健全了協(xié)會(huì )章程和各項工作管理制度及崗位責任制度，實(shí)行了協(xié)會(huì )民主化管理。如XX市大溪灌區農民用水者協(xié)會(huì )內設理事會(huì )、理財小組和管水員，將灌區受益的7830戶(hù)農民分為60個(gè)用水小組，通過(guò)民主議事制度規范供水、放水和用水。老河口三個(gè)灌區農民用水者協(xié)會(huì )規范化建設后，與管理單位簽定供水合同，制定用水計劃，建立定額管理，實(shí)施配水到戶(hù)，推行水務(wù)公開(kāi)，在用水管理、工程維護、水費收繳，水事糾紛協(xié)調等涉水事務(wù)方面發(fā)揮了積極主導作用。
3、實(shí)行農業(yè)終端水價(jià)。各項目區按照規定測算并報政府物價(jià)部門(mén)核定出臺了終端水價(jià)，為每方0.08元左右，計量點(diǎn)確定為農渠進(jìn)水口。水價(jià)改革后，大部分項目區終端水價(jià)提高，既保證了工程管理維護費用又減輕了農民實(shí)際負擔。如XX市東風(fēng)三干渠灌區水費從0.055元提高到0.083元，水價(jià)雖增加了，但由于放水時(shí)間減少、用少量減少、水資源浪費減少等，農民實(shí)際負擔的水費相比以前反而更少了。
4、明確末級渠系工程產(chǎn)權。按照“產(chǎn)權明晰、責任明確、管理民主”的末級渠系工程產(chǎn)權制度改革目標，各項目區在完成末級渠系改造任務(wù)的基礎上，積極爭取當地政府的理解和支持，相繼開(kāi)展了產(chǎn)權制度改革。由當地政府授權市(縣)水利局，將改造完成的末級渠系工程產(chǎn)權移交給農民用水者協(xié)會(huì )，對用水者協(xié)會(huì )末級渠系工程進(jìn)行產(chǎn)權登記，頒發(fā)使用權證書(shū)，由協(xié)會(huì )負責管理，全面推進(jìn)農民用水自治。用水者協(xié)會(huì )制定了完善的工程養護制度，實(shí)行分級負責制，落實(shí)責任人，并確定維修資金的來(lái)源按用水戶(hù)受益面積在協(xié)會(huì )內采取“一一事一議”的方式收取。
三、農業(yè)水價(jià)綜合改革取得的顯著(zhù)成效
通過(guò)強化組織保障、資金監管、建設管理、協(xié)會(huì )建設、終端水價(jià)管理和產(chǎn)權制度建設等一系列的有效措施，湖北省農業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得了顯著(zhù)成效，示范項目區基本形成了較為完善的排灌體系，渠系水利用系數、灌溉保證率得到很大提高，形成了良性的農田水利工程運行管理機制，確保了糧食與經(jīng)濟作物增產(chǎn)，農民增收。具體表現在：
1、節水效益。隨著(zhù)末級渠系節水改造工程實(shí)施，渠道輸水流速明顯加大，過(guò)水能力明顯提高。十二個(gè)試點(diǎn)項目區的斗農渠水平均利用系數由原來(lái)的0.55提高到0.77，末級渠系的灌溉水利用率提高22% ，項目區節約的水量可改善灌溉面積1.5萬(wàn)畝。
2、農業(yè)減負增收效益。水價(jià)改革實(shí)施后，農戶(hù)的平均水費支出由實(shí)施前的30.58元/畝降至20.7元/畝，農民人均純收入由5515元/年上升至6010元/年。以XX市半月燎原項目區為例,實(shí)施前，水費畝支出51元，占畝均純收益的9%。項目實(shí)施后，水費畝支出28.5元，占畝產(chǎn)值的2.1%，占畝均純收益的3.5%。由此可看出，項目的實(shí)施切實(shí)減輕了農民負擔，增加了農民收入。
3、社會(huì )效益。突出表現在密切了干群關(guān)系、解決了用水難的問(wèn)題。末級渠系的硬化建設不僅解決了輸水“跑、冒、滴、漏”的問(wèn)題，還為今后水費的計收工作奠定了良好的基礎，成了聯(lián)系農民與干部的“紐帶”，增強了群眾對基層黨組織和干部的信任度和凝聚力。同時(shí)，通過(guò)末級渠道的改造，減少滲漏，提高水利用系數，節約水資源，縮短用水周期，降低用水成本等，有效解決了農民用水難、成本高、水費負擔重的問(wèn)題。
四、未來(lái)農業(yè)水價(jià)綜合改革的思路和重點(diǎn)
黨的十八屆三中全會(huì )明確提出，要建設生態(tài)文明，要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。我們認為今后農業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)也將落在覆蓋成本、保護資源環(huán)境兩個(gè)主題上。總體思路仍然是：深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，緊緊抓住加快農田水利建設的有利時(shí)機，按照“有利于節約用水、有利于降低農民水費支出、有利于保障工程良性運行、有利于水利工程體制機制創(chuàng )新”的要求，以完好的農業(yè)灌溉工程體系為基礎，以完善的供水管理體制機制為支撐，以合理的水價(jià)制度為核心，以健全的財政補助機制為保障，加快推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，構建農田水利灌排工程長(cháng)效運行機制。
一是完善農業(yè)供水價(jià)格形成機制。水費是農民用水自治和農田水利工程正常運行的主要經(jīng)濟來(lái)源和重要保障,沒(méi)有水費的保障,建好的工程將因為缺乏運行維護經(jīng)費而再次陷入困境,農民用水者協(xié)會(huì )也會(huì )因為缺乏工作經(jīng)費而難以運行,農民節約用水的觀(guān)念將難以確立,水資源緊缺和用水浪費現象將難以消除。因此，應進(jìn)一步深化農業(yè)供水水價(jià)的改革，加快水價(jià)調整步伐，建立靈活多樣的農業(yè)供水水價(jià)的調整機制，按供水成本制訂農業(yè)用水水價(jià)。要在體制改革和工程改造完成的基礎上,分析農民經(jīng)濟承受能力,按照兼顧節約用水和降低農民水費支出的原則,建立并逐步實(shí)行國有水利工程水價(jià)加末級渠系水價(jià)的終端水價(jià)制度,推行計量收費,整頓末級渠系水價(jià)秩序,減少農民用水成本。同時(shí)根據實(shí)際情況建立農業(yè)用水總量控制和定額管理制度,實(shí)行以供定需、定額灌溉,推動(dòng)農村水權制度建設,逐步形成節約轉讓、超用加價(jià)的經(jīng)濟激勵機制。
二是加快末級渠系及計量設施配套建設。結合大中型灌區續建配套和節水改造、小型農田水利等基礎設施建設，推進(jìn)末級渠系與骨干工程同步配套建設，有效解決因末級渠系不配套引起的農田灌溉“最后一公里”等問(wèn)題。進(jìn)一步完善供水計量設施，渠灌區國有水利工程單位與用水合作組織之間必須設置用水計量點(diǎn)，有條件的地區可計量到田頭、核算到戶(hù);探索對末級渠系和供水計量設施建設采取“民辦公助”、“先建后補”的獎勵機制，提高農民參與建設和管理的積極性。
三是強化農民用水合作組織規范化建設。近幾年，我省農民用水者協(xié)會(huì )發(fā)展很快，但很多協(xié)會(huì )不能規范運作或運作困難。我們下一步重點(diǎn)應是扶持農民用水者協(xié)會(huì )的正常運轉，指導其進(jìn)一步規范管理，形成造血功能，逐步探索將工程建設交由農民用水者協(xié)會(huì )組織承擔，推進(jìn)農民用水自治，實(shí)行農民協(xié)商管水用水。要指導加強農民用水者協(xié)會(huì )的能力建設,全面提高協(xié)會(huì )工程運行維護、用水管理、水費計收等有關(guān)用水事務(wù)的綜合管理能力，明晰權利和義務(wù),把農民用水者協(xié)會(huì )真正培育成末級渠系的產(chǎn)權主體、改造主體和管理運營(yíng)主體。
四是與小型農田水利工程管理體制改革同步推進(jìn)。當前，農村生產(chǎn)方式正在發(fā)生重大變革，土地流轉趨勢化、勞動(dòng)人員老弱化、農業(yè)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化，對農田水利的組織形式提出新的要求。為適應這種發(fā)展趨勢，必須加快推進(jìn)小型農田水利工程產(chǎn)權制度改革、水利基層服務(wù)體系建設等。這些改革措施相互關(guān)聯(lián)，需要統籌考慮、協(xié)調推進(jìn)。近幾年的示范經(jīng)驗證明，農業(yè)水價(jià)綜合改革可以作為農田水利改革的“綜合載體”，將小型水利工程管理體制改革、基層水利服務(wù)體系建設、農業(yè)水權制度改革等在同一平臺上推進(jìn)，以創(chuàng )新農田水利工程體制機制，適應農村生產(chǎn)方式的變革，促進(jìn)現代農業(yè)的發(fā)展。
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