對城市規(guī)劃、土地規(guī)劃銜接的思考

　　加強聯系溝通 實現“兩圖合一”

　　城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃即相互聯系又相互制約。其核心內容土地利用的方向、規(guī)模、界限的協調與否，不僅關系著城市規(guī)劃能否順利實施、關系著城市能否健康發(fā)展，而且會對城市經濟乃至國民經濟產生重大影響。實現兩個規(guī)劃的相互滲透、有機結合，已經成為加快城市化進程、推進城市經濟快速發(fā)展的當務之急。

　　一、兩個規(guī)劃不協調的主要表現

　　兩個規(guī)劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規(guī)劃部門和國土部門分別委托不同的設計單位進行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規(guī)劃編制過程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門的指導與監(jiān)督，均在自己的行政體系內完成。在相對封閉的空間內，兩個編制部門缺乏應有的有效溝通，造成兩個規(guī)劃不協調，主要表現在四個方面：

　　一是表現在兩個規(guī)劃的編制時間方面。如XX市20xx－20xx年城市總體規(guī)劃已完成了總體規(guī)劃綱要，并通過了省建設廳組織的專家評審，現在正在著手編制成果，準備近期上報。而同期限的土地利用總體規(guī)劃現在還沒有正式啟動。由于兩個規(guī)劃的編制時間不同步，造成了兩者在用地規(guī)模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉換提升的關鍵時期，兩者在布局、規(guī)模方面的差異更加明顯。

　　二是表現在城市建設用地規(guī)模方面。XX市城市總體規(guī)劃（1994－20xx年）確定的城市建設用地規(guī)模為65平方公里，而同期的土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模為50.6平方公里。土地利用總體規(guī)劃確定的用地面積不能完全滿足城市規(guī)劃、城市建設的發(fā)展需要。

　　三是表現在城市發(fā)展方向方面。XX市20xx－20xx年城市總體規(guī)劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營頭崗的區(qū)域，而同期的土地利用總體規(guī)劃修編還沒有正式啟動。

　　四是表現在建設項目用地性質方面。在項目建設上，城市總體規(guī)劃中確定的許多建設項目的用地性質和土地利用規(guī)劃確定的用地性質不一致。XX市20xx年33個省級重點項目中，有27個項目占用農用地且不符合現行的土地利用總體規(guī)劃調整的條件，未列入20xx年農用地轉用計劃，而這些項目大都符合城市總體規(guī)劃中確定的建設項目的用地性質。由于兩個規(guī)劃不銜接，使城市總體規(guī)劃確定的建設項目的位置，難以按照規(guī)劃區(qū)域進行建設，造成了產業(yè)結構布局不合理等。

　　二、兩個規(guī)劃不協調的原因分析

　　兩個規(guī)劃不協調的原因，主要有以下幾個方面：

　　一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國產生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經驗，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學性、可操作性比較強。土地利用規(guī)劃20世紀80年代才在全國范圍內開展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標由上至下分解，對實際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。

　　二是考慮問題的出發(fā)點不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場經濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統籌安排城市各項建設用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級下達的非農業(yè)建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，重在“控制”，在各方面都對城市建設用地給予嚴格限制，不得突破上級下達的指標。

　　三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對規(guī)劃區(qū)內（包括城市用地）全部土地的利用結構及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對城市建設用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點和面的關系、局部和整體的關系。

　　四是規(guī)劃統計口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據和指標。兩項最基本指標的不統一，造成了統計口徑的不一致。在人口指標表述上，建設部〔1998〕16號文件規(guī)定：“城市人口包括居住在規(guī)劃建成區(qū)內的非農業(yè)戶籍人口、農業(yè)戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應為城鎮(zhèn)范圍內的常住人口的總和，不包括流動人口。”前者所稱人口范圍比后者大得多。在人均建設用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點用地指標和農村居民點用地指標，為保證耕地總量動態(tài)平衡，建設用地總量與均量都受到耕地保有指標的限制。

　　五是編審程序不同。兩個規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經專家評審后報批。在評審報批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經政府辦公會討論。

　　三、兩個規(guī)劃的協調銜接

　　1、兩個規(guī)劃有著協調銜接的基礎

　　城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖有著本質的區(qū)別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協調。”《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。”兩個規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標，都涉及到建設用地指標，規(guī)劃年限都要求到20xx年。它們應該是相互協調和銜接的關系。“堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，正確處理好人口增長、資源合理開發(fā)利用和保護生態(tài)環(huán)境之間的關系”，應該是兩個規(guī)劃銜接的總基礎。

　　2、兩個規(guī)劃編制部門應建立長效合作機制

　　兩個規(guī)劃具體組織的編制單位規(guī)劃部門和國土部門應該加強聯系溝通，互相探討，建立長效的合作機制，應共同就規(guī)劃的指導思想目標、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的統計口徑、規(guī)劃的技術方法、規(guī)劃的實施管理機制等方面作進一步協商，從用地規(guī)模、用地布局等各個方面采取相應的技術手段，保證兩個規(guī)劃相互銜接。城市規(guī)劃部門應與土地管理部門協定城市用地發(fā)展方向和規(guī)劃區(qū)范圍。土地管理部門作為國家統一管理土地的職能部門，應對各用途、各專業(yè)用地提出一系列總體用地規(guī)劃指標，其中包括城市人均用地指標。在編制土地利用總體規(guī)劃、確定土地利用指標時，應充分考慮我國的城市化進程，土地政策應當與城市化進程協調一致，應給城市總體規(guī)劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標不要限制過死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進城市與區(qū)域經濟的發(fā)展。

　　3、應正確處理兩個規(guī)劃年度用地計劃的關系

　　城市規(guī)劃應樹立耕地保護意識，尤其是保護基本農田意識，應當貫徹合理用地、節(jié)約用地的原則。城市土地利用應適應土地統一管理體制的要求，即各級人民政府土地管理部門對其行政區(qū)內的一切土地實行統一管理、統一規(guī)劃布局、統一開發(fā)利用，把轄區(qū)土地納入統一的土地利用計劃和土地利用總體規(guī)劃，建立城市土地利用有計劃的供給機制，特別是正確處理好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃年度用地計劃的關系，在制定年度計劃時，不能脫離城市總體規(guī)劃，必須在城市總體規(guī)劃的基礎上，根據近期用地需求，制定年度計劃。城市建設過程中，嚴格執(zhí)行年度用地計劃，政府部門不能背離年度計劃隨意批地。

　　城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協調與否，不僅關系到城市建設能否順利進行，而且關系到區(qū)域經濟乃至整個國民經濟的健康發(fā)展。我們應該緊緊抓住兩個規(guī)劃重新修編、統一要求編制到20xx年的有利時機，認真總結經驗，在實踐中不斷摸索完善推進兩個規(guī)劃協調銜接的好辦法，使我們的各項建設按規(guī)劃有條不紊地開展。

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