論文談水利設(shè)施建設(shè)BOT融資的運用
一、水利建設(shè)項目引入BOT模式的必要性
(1)保護水資源的所有權(quán)。水資源的開發(fā)利用及其價格水平與我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活息息相關(guān),需要將其置于國家的控制之下。這就要求地方政府必須保留對水資源的最終所有權(quán)。與民營投資或者外商直接投資容易喪失資源終極產(chǎn)權(quán)相比,項目融資可以在項目融資結(jié)構(gòu)的構(gòu)造上,使地方政府繼續(xù)保留對水資源的所有權(quán),以保證國家對水產(chǎn)品價格的宏觀調(diào)控能力。水利建設(shè)項目的公益性越強,價格越敏感,政府的繼續(xù)涉入程度則會越強。正因為如此,BOT融資方式是一種結(jié)構(gòu)化的融資方式,它涉及到不同的利益相關(guān)者的利益訴求的安排,風險分攤機制的設(shè)計等。
(2)有利于引進國外先進技術(shù)和管理方法。從表面上看,BOT項目融資只是一種融資方法,其實它還是一種經(jīng)營模式和項目管理方法,融資只是BOT項目融資整個流程當中的一個環(huán)節(jié),伴隨著融資活動、建設(shè)活動和經(jīng)營活動,項目融資還可以引入國外的先進技術(shù)和管理方法,并把私營企業(yè)中的效率引入國有資源開發(fā)過程,提高項目建設(shè)質(zhì)量并加快項目建設(shè)進度。
(3)降低政府信用風險。由于資源性投資具有長期性和不確定性的特點,在項目的整個建設(shè)運營過程中存在著一系列的風險,包括政治風險、法律風險、政策風險、市場風險、財務(wù)風險等,因此風險控制對項目融資成敗至關(guān)重要。在項目融資構(gòu)造中,項目現(xiàn)金流量和物權(quán)擔保是項目融資的信用基礎(chǔ),借助于此,項目投資者可以將風險有效地轉(zhuǎn)移給項目承建者和運營者。在項目的整個運作過程當中,為了提高項目的信用等級,增強項目投資人的信心,地方政府也可以為項目提供一定程度的支持,但是項目貸款人,例如商業(yè)銀行,對地方政府債務(wù)的追索權(quán)只限于地方政府對項目所提供的保證本身。也就是說,在BOT運作過程中,地方政府受到的債務(wù)追索是有限的和可以控制的,它可以避免地方政府直接融資所帶來的政府信用風險擴大化的危險。
二、水利建設(shè)項目引入BOT模式的可行性
(1)水產(chǎn)品市場機制已經(jīng)初步形成。在水利建設(shè)項目BOT構(gòu)造中,水產(chǎn)品的定價機制問題通常是投資方關(guān)注的焦點。1993年9月23日,原國家計委、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布和實施的《城市供水價格管理辦法》,國家發(fā)改委和水利部于2003年7月3日聯(lián)合發(fā)布,于2004年1月1日實施的'《水利工程供水價格管理辦法》,準予將水利工程供水將納入商品價格管理范疇進行管理。市場機制全面引入水資源價格,為國內(nèi)外私人資本通過BOT融資方式介入水利建設(shè)項目打開了方便之門。
(2)水利項目是項目融資的理想對象。根據(jù)國內(nèi)外項目融資的經(jīng)驗,只要項目資產(chǎn)有長期、穩(wěn)定和充足的現(xiàn)金流量,便可以構(gòu)造為一個項目融資交易。人民生活和工業(yè)生產(chǎn)都要用到水資源,因而水利建設(shè)項目現(xiàn)金流量和投資風險容易控制,具備項目融資所需要的一切條件。
三、BOT項目融資需要注意的問題
(1)水利產(chǎn)品定價問題。如前所述,現(xiàn)金流是項目融資的信用基礎(chǔ),而產(chǎn)品或服務(wù)銷售價格是項目現(xiàn)金流量的關(guān)鍵要素。目前,我國項目融資協(xié)議一般遵循成本加成定價原則,即產(chǎn)品的銷售價格可以根據(jù)成本而調(diào)整,目的是確保投資者最低的利潤回報,從而降低項目公司的市場風險。然而成本加成定價法意味項目產(chǎn)品的銷售價格可以隨著生產(chǎn)要素的價格波動而波動。但是,這一定價原則我國目前水產(chǎn)品的定價規(guī)則相沖突,因為今后和未來相當長和時期內(nèi),不產(chǎn)品價格是受政府管理的。水產(chǎn)品價格的調(diào)整要求與政府價格管制的沖突,將為日后項目運營埋下很大的隱患。
(2)法律細化問題。目前,我國有關(guān)項目融資的基礎(chǔ)法律制度雖然比較完善,但是有關(guān)項目融資的具體法律制度還有待于進一步細化。項目融資屬于無追索或者有限追索的融資模式,項目貸款人一般不能取得項目投資者其他資產(chǎn)的擔保,因此項目融資必然要被構(gòu)造為一種結(jié)構(gòu)化的融資方式。項目融資復雜的結(jié)構(gòu)是靠一系列的合約構(gòu)造的,包括特許協(xié)議、定價協(xié)議、投資人支持協(xié)議(如最低采購數(shù)量)、長期銷售合同、長期采購合同等,涉及到眾多參與者的利益,需要有完備的法律體系來協(xié)調(diào)和保護各參與方的經(jīng)濟利益。但是,我國目前尚沒有成文的規(guī)范項目融資的法律法規(guī),項目投資收入存在較大的不確定性,同樣會制約項目融資方式在煤炭企業(yè)的應(yīng)用。
(3)風險分配問題。供水產(chǎn)業(yè)是壟斷性產(chǎn)業(yè),區(qū)域特征十分明顯,投資規(guī)模大,投資回收期長,受政策、法律的變化影響大,并且受生產(chǎn)能力、市場容量的約束比較強,而且產(chǎn)品價格不能隨著市場的供求關(guān)系以及生產(chǎn)成本的變化而變化,因而項目投資存在經(jīng)營風險、市場風險、法律風險和財務(wù)風險等多重風險。這就要求政府在項目產(chǎn)項過程中,進行認真的可行性分析,科學進行決策,合理確定項目融資規(guī)模,同時還要合理分配風險,包括政府采購協(xié)議、價格承諾協(xié)議等,以穩(wěn)定項目的市場需求,保證項目投資人必要的投資報酬率,以增強項目投資人的投資信心。BOT項目的風險分配需要遵循風險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風險:承擔的風險程度與所得回報相匹配;承擔的風險要有上限等原則。因此在特許權(quán)設(shè)計時,需要考慮項目公司和當?shù)卣l對哪些風險最有控制力。
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